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          對兩起特別重大火災爆炸事故消防監督 責任追究的思考

          發布時間: 2018-12-07 09:03:11

          摘要:通過對兩起特別重大火災爆炸事故特別是吉林省德惠市“6.3”事故調查處理及消防監督責任追究的分析,剖析了事故中暴露出的消防監督管理問題,結合當前消防監督工作實際,提出加強和改進消防監督工作的建議。

              關鍵詞:消防;火災事故;責任追究;監督管理

          2013年6月3日,吉林省德惠市寶源豐禽業有限公司發生特別重大火災爆炸事故,造成121人死亡,76人受傷;2014年8月2日,江蘇省昆山市開發區中榮金屬制品有限公司發生粉塵爆炸事故,造成75人死亡,185人受傷。2013年7月11日,國務院對吉林省德惠市特別重大火災爆炸事故調查處理結果公布后,對消防機構觸動極大,公安和消防部門部分同志受到黨紀政紀處分,特別是有7名消防監督人員和派出所民警被追究刑事責任,教訓十分深刻;昆山“8.2”事故調查處理結果雖然還沒有公布,據悉也有4名消防監督人員(包括1名已轉業的干部)和多名公安民警被檢方調查。為什么消防部門近年來開展了多次卓有成效的專項治理工作,消除了大量的火災隱患,廣大消防監督人員和公安民警付出了艱辛的努力,卻依然在事故發生后被追責,不得不引起我們的深思。

          1.消防機構和公安派出所被追責的原因。

              因為昆山“8.2”事故調查處理結果還沒有公布,下面主要以國務院批復的吉林省德惠市寶源豐禽業有限公司特別重大火災爆炸事故調查報告(以下簡稱國務院調查報告)分析消防機構執法人員和派出所民警被追責的原因。

              1.1違規將消防設計審核作為備案抽查項目。   

          《建設工程消防監督管理規定》規定勞動密集型企業的生產加工車間應辦理消防設計審核行政許可,但德惠市消防大隊將該項目按照備案抽查項目辦理。這種行為屬于逾越職權行為。這是導致德惠市原消防大隊大隊長、原建審參謀等監督人員因涉嫌濫用職權罪而被追究刑事責任的主要原因之一。

              1.2違法出具《建設工程消防驗收合格意見書》。

          《建設工程消防監督管理規定》規定,消防機構對申報消防驗收的建設工程應當依照《建設工程消防驗收評定標準》對已經消防設計審核合格的內容組織消防驗收,但德惠市消防大隊在沒有進行消防設計審核、消防驗收的前提下,違法出具了《建設工程消防驗收合格意見書》,這種行為屬于以不法方式實施職務行為,這也是導致德惠市消防大隊相關監督人員涉嫌濫用職權罪的主要原因之一。

               1.3應發現而未發現建設單位降低消防技術標準施工的違法行為。

          根據《消防監督檢查規定》,公安消防部門在對人員密集場所進行監督抽查時,應當抽查室內裝修材料是否符合消防技術標準。寶源豐公司主廠房屋頂在設計中采用巖棉(不燃材料,A級)作保溫材料,但實際使用聚氨酯泡沫(燃燒性能為B3級),不符合《建筑設計防火規范》不低于B2級的規定;冷庫屋頂及墻體使用聚氨酯泡沫作為保溫材料(燃燒性能為B3級),不符合《冷庫設計規范》不低于B1級的規定。對于設有冷庫的勞動密集型人員密集場所,室內裝修材料本應是消防監督檢查重點,但德惠市消防大隊及轄區派出所均未發現和督促糾正寶源豐公司擅自更換不符合防火標準建筑材料的問題,屬不依法履行職責行為。這是導致德惠市原消防大隊副大隊長、原防火參謀等監督人員因涉嫌玩忽職守罪而被追究刑事責任的主要原因之一。

              1.4應列為而未列為消防安全重點單位。

          按照《吉林省消防安全重點單位界定標準》規定,生產車間員工100人以上的食品加工勞動密集型企業應列為消防安全重點單位。寶源豐公司主廠房正常工作時間員工均在百人以上(事故當日在場工作人員395人),已達到消防安全重點單位界定標準,但轄區米沙子鎮派出所發現問題后,未向德惠市消防大隊上報。同時,德惠市消防大隊在違法出具《建設工程消防驗收合格意見書》后,也未將其列為重點單位實施重點監督。這是也導致德惠市消防大隊和米沙子鎮派出所相關監督人員涉嫌玩忽職守罪的主要原因之一。

              1.5疏于日常消防安全監管。

          對社會單位進行消防監督檢查是《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)確定的消防機構和派出所法定職責。寶源豐公司作為勞動密集型生產加工企業,無論是否被確定為消防安全重點單位,消防機構和派出所均應加強日常消防安全監管。但據國務院事故調查組調查,德惠市消防大隊和米沙子鎮派出所“未對該公司進行實地檢查,未及時發現其存在的重大事故隱患并下達《整改通知書》督促整改”。特別是米沙子鎮派出所在“事故發生后,與企業有關人員共同對消防檢查記錄進行作假”,涉嫌玩忽職守。

              1.6消防機構對派出所消防業務工作指導不力。

              對派出所消防業務工作實施指導是《消防監督檢查規定》明確的消防機構工作職責。業務指導范圍指《消防法》第53條規定的、由公安派出所承擔的“日常消防監督檢查”和“開展消防宣傳教育”。據國務院事故調查組調查發現,米沙子鎮派出所未對寶源豐公司定期進行消防安全教育培訓。這既是德惠市公安局“對米沙子鎮派出所消防安全監督管理工作疏于監管”的責任所在,也是德惠市消防大隊“未指導米沙子鎮公安派出所對寶源豐公司定期進行消防安全教育培訓”的關鍵之處,同時也是德惠市消防大隊和米沙子鎮派出所相關監督人員涉嫌玩忽職守罪的原因之一。

              1.7對寶源豐公司多次火災事故未予查處。

          《消防法》將“負責調查火災原因”確定為公安消防機構職責。但據國務院事故調查組調查發現,2010年寶源豐公司多次發生火災事故,對此德惠市消防大隊和米沙子鎮派出所均未進行認真嚴肅查處,“致使該企業沒有認真吸取事故教訓,加強消防安全工作和對重大事故隱患進行整改消除”。這也是德惠市消防大隊和米沙子鎮派出  所相關監督人員涉嫌玩忽職守罪的原因之一。

              1.8對下級失職問題失察。

          對德惠市消防大隊、米沙子鎮派出所存在上述問題,其上級主管機關山于“失察、疏于監督檢查”,而使一些負有領導責任的同志受到了紀律處分。

           

          2.當前消防監督工作存在的主要問題

              2.1消防機構履責被動錯位。

          公安機關消防機構作為具體實施社會消防管理的專門機構,在責任驅使下“被錯位”,過多承擔了不屬于自己的責任。在政府部門責任落實上越位。本應由政府和部門負責的一些事務性工作,落到了消防機構頭上,相關部門行業缺乏主動性。在社會單位自主管理責任上錯位。目前,消防監督體制仍基本屬于消防機構(或派出所)與社會單位間“一對一”、“包攬型”、“保姆式”監督檢查模式,在日益繁重的火災隱患排查整治任務面前,監督抽查變為必查,監督員變成了安全員,本應著重監督社會單位遵守消防法律法規、履行自我管理責任情況,實際上卻變成代替單位檢查發現火災隱患,導致單位自主管理的意識淡化、能力弱化,形成“警力有限、責任無限”的無奈循環。在自身消防監督職責上缺位。在要求改善經濟建設發展軟環境的大背景下,公安機關消防機構多強調行政服務職能,而忽視了監督查處職能。加之《消防法》對未依法履行職責的個人缺乏相應獨立的處罰條款,執法起點高、觸點窄、程序繁鎖,有的不得不選擇“大事化小、小事化了”,起不到警示約束作用,反而會形成“破窗效應”,習慣性消防違章行為屢禁不止。

              2.2消防監督人員綜合能力有待提高。

          近年來,消防監督人員主要精力集中于連續開展的消防安全專項治理和重大保衛行動,而業務培訓有所減少。不少消防監督干部從戰訓崗位調整到防火監督崗位后,沒有經過系統專業的培訓,基本是邊干邊學,加上工作任務繁重,雖然歷經數次專項治理和重大保衛行動,但由于眾所周知的原因,執法人員整體業務素質沒有明顯提升。在監管方式上,重數量、輕質量,疲于應付工作任務;在隱患整治上,很多監督人員不是不盡職履責,實在是受水平所限,不能發現深層次隱患;在監管重點上,對較棘手的消防問題采取“掩耳盜鈴”式的回避態度,不敢也無法叫真碰硬。

             2.3社會單位主體責任缺失。

          一是消防安全責任人主責意識不到位。部分社會單位負責人認為消防安全不產生直接經濟效益,不愿以確定的投入去預防不確定的不利后果,心存僥幸,特別是沒有形成系統的、對社會單位核心經營要素(如誠信體系、金融信貸等)產生影響的管理機制,消防處罰“無關痛癢”,致使社會單位沒有較好地樹立消防安全責任主體意識,甚至在“守法成本高、違法成本低”的利益驅動下,想方設法隱藏問題,降低條件,回避責任。二是消防安全管理人專項職責不明晰。消防安全管理人是社會單位落實消防安全責任的關鍵。但大量社會單位在單位管理體系內沒有明確消防安全專門管理人及其職責,更沒有消防崗位資質的準入門檻,單位消防安全工作平常沒人去管、無人去“盯”。此外,單位自動消防設施操作人員、控制室值班人員等專業崗位不明確,流動性大,職級待遇低,難以發揮作用。消防技術服務機構執業責任缺失。建設工程消防設計、施工、監理單位,消防產品生產、銷售企業和消防技術服務機構等具有特殊消防職責的主體,在市場行為中為了實現利益的最大化,忽視維護公共消防安全的法定職責和執業準則,只求一時過關,不顧終身負責,造成先天性火災隱患大量滋生。

              2.4派出所監督管理作用尚未充分發揮。

              雖然《消防法》和《消防監督檢查規定》均明確了派出所消防監督管理職責,但目前派出所民警無論思想認識還是業務能力,均不能較好地滿足消防現實斗一爭需要。主要表現在:監管范圍劃分不清,尚有大量達到界定標準的重點單位未被界定,對自身監管范圍和內部監管分工沒有具體明確;派出所民警消防業務水平較低,不知“查什么、怎么查、標準是什么、遇到問題如何處理”;消防監管責任意識淡薄,對疏于監管會造成的嚴重后果認識不清,特別是消防監督執法程序極不規范,口頭責令改正多、法律文書下發少;與消防部門配合不夠緊密,案件移交、火災調查協作、宣教培訓等工作還不規范;對消防監督管理系統應用不夠到位。

              2.5執法工作還受到外部干擾。

              毋庸諱言,在日常執法中,消防部門在外部干擾下難守執法“底線”。例如,在建設工程辦理消防行政許可、備案審批中,建設單位應當提供建設工程規劃許可證明文件,但在實際中,一些項目(特別是重點工程)由于土地指標、規劃許可等問題,難以同步提供。而一些地方政府從經濟發展的大局考慮,協調消防部門出具許可(備案)文書。在法制意識相對淡薄、消防部門歸屬政府管理的大背景下,一些地方有違法出具現象。此外,在消防監督檢查等其他執法環節,人情案、關系案仍然存在,自由裁量權使用仍有隨意性。

           

          3.加強和改進消防監督工作的建議

              3.1提高監督人員綜合素質。

          要大力開展執法業務培訓,集中培訓業務骨干和大隊主官,考核成績要納入職務晉升日??荚u成績,并嚴格落實末位淘汰和崗前考核機制,并開展消防監督專業技術干部“傳、幫、帶”活動,提高監督人員綜合素質。

              3.2規范執法行為。

              一方而要為各類執法行為提供執法樣本,使基層執法人員有所參照;另一方而,要明確執法行為“紅線”,使一些容易出現執法責任的行為成為不敢碰、不能碰的“高壓線”。強化執法制度落實,合理確定量化標準,定期審查執法質量。建立并落實定期模擬執法責任倒查機制,從中發現和解決執法突出問題,警示和教育消防監督人員,使其對自身執法行為有所敬畏、有所規范、有所提高。

              3.3夯實基層基礎工作。

          加強公安派出所消防監管,以責任追究案例為引導,強化民警消防責任意識,使其思想認識由“該不該管”轉變為“必須管好”;要解決“管到什么程度才行”的現實困惑,厘清派出所民警監管范圍和職責,明確檢查頻次和方法,理順案例移送項目和程序;消防機構應明確包所指導人員,實行責任捆綁,推行定期駐所指導,實施消防處罰網上集中復核,并建立消防監管情況定期通報制度,使指導工作形成責任“閉合圈”。

          扎實開展鄉鎮街道網格化管理,樹立“長期建設、逐步完善”指導思想,宜先從消防宣傳教育和弱勢群體幫扶入手,培養擴大網格化管理骨干隊伍,完善管理體制,健全部門聯合監管機制;在此基礎上,應建立鄉鎮政府(街道辦)定期組織開展專項整治機制;在逐步鞏固提高前提下,最終建立以網格化信息系統為支撐的網格戶籍化管理體系,提高網格化管理效能。

          強化消防宣傳教育培訓,要更加注重對群眾的針對性消防宣教培訓,重點傳授消防安全常識,最大限度使群眾掌握消防安全技能,有條件的地方也可考慮將日常消防宣傳委托專業機構承擔,以形成更系統、更普及化的宣傳模式。

              3.4轉變消防監管模式,促進“職能歸位”。

          改變現行“包攬式”微觀監管模式,消防機構和公安派出所的職責重點小應放在“查找社會單位的不行”,而應放在“讓社會單位知道怎樣才行”上。進一步厘清消防部門與政府及其他部門的職能,明確消防機構綜合監管職責定位,盡快從大包大攬的角色中解放出來,把本屬于政府、部門、單位的消防工作職責予以歸位,將工作重心轉移到依法監督的主責上來。同時要明確消防監督執法履職標準,明確監督執法的責任邊界和免責情形,全面提高消防監管質量,促進監督人員積極主動履責??山Y合社會公共服務均等化的要求,探索變革重點單位管理、重大火災隱患掛牌等工作機制,側重于對行為人監督,弱化對具體事務的監管。要以市場思維為導向,盡快建立“市場化”宏觀監管模式。對消防建審、驗收、檢測、評估等通過行業組織、市場競爭能夠解決的消防事項,能交的要積極交出去,能委托管理的要積極委托管理,讓社會管社會的事,專業的人干專業的事。

          總之,作為消防部門自身來講,要始終堅持“嚴格執法、熱情服務”。一方而,消防部門和派出所要按照上級部署組織開展消防監督工作,按照法律法規明確的范圍和內容認真開展監督檢查,努力提高自身素質,嚴格落實法定職責,堅決把“規定動作”做到底。另一方而,不能大包大攬,消防工作需要全社會的共同努力,消防部門不能包打天下,否則,不僅本職工作干不好,還容易疲于奔命,顧此失彼,一旦出事,又難辭其咎。

          參考文獻:

          [1]  國務院吉林省長春市寶源豐禽業有限公司“6.3”特別重大火災爆炸事故調查組. 吉林省長春市寶源豐禽業有限公司“6.3”特別重大火災爆炸事故調查報告.2013.

          [2]  張福好. 落實消防安全責任存在的問題及對策思考.2014

          [3]  中華人民共和國公安部令第107號,消防監督檢查規定2009

          [4]  中華人民共和國公安部令第120號,公安部關于修改《消防監督檢查規定》的決定. 2012.

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